1970年7月18日，東京都杉并區(qū)一所高中操場上，43名正在進行體育運動的女生突然感覺眼睛不適、流淚、咽喉疼痛、咳嗽，甚至有人因呼吸困難而暈倒。
這就是后來被媒體曝光的日本歷史上著名的“光化學煙霧事件”。在此次事件中受到影響的人數(shù)高達6000名。
事件發(fā)生后，日本社會輿論日益高漲，國民提出了“即便為了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也絕不容忍公害”的口號，并大規(guī)模開展倡導反公害和保護自然環(huán)境的居民運動。各地居民開始主動掌握大氣污染現(xiàn)狀，進行大氣污染投訴，反對大型聯(lián)合生產(chǎn)企業(yè)建設計劃等，成為了推動地方、國家、企業(yè)防治公害的動力。
如今，在民眾監(jiān)督和政府的持續(xù)努力下，日本已經(jīng)成為對空氣質量要求最為嚴苛的亞洲國家之一。然而，在歷史上很長一段時間內，日本也曾談“氣”色變，深陷治理污染還是發(fā)展經(jīng)濟的困局之中。
倍速發(fā)展帶來污染代價
日本的大氣污染大概可以追溯到明治時代初期。
19世紀后期，在歐美國家現(xiàn)代化發(fā)展的影響下，日本開始推動增產(chǎn)興業(yè)政策，大規(guī)模發(fā)展紡織業(yè)、煉銅業(yè)、煉鐵業(yè)。雖然經(jīng)濟開始快速發(fā)展，但也造成了局部地區(qū)的大氣污染，如粉塵、煤煙、煙害事件等。再加上鍛造業(yè)小工廠、火力發(fā)電廠、機動車等排放的疊加，大正時代，東京等地已經(jīng)出現(xiàn)了復合型城市大氣污染。
在此期間，日本最大的工業(yè)城市大阪大氣污染問題惡化得最快。明治時代，大阪的紡織企業(yè)猛增使得煤煙排放量加大，演變?yōu)閲乐氐纳鐣䥺栴}。
全球環(huán)境戰(zhàn)略研究機構發(fā)布的《日本的大氣環(huán)境對策》（以下簡稱“報告”）指出，第一次世界大戰(zhàn)前，該市降塵量最高曾達到月均10~11噸/平方公里。
1877年以后，大阪曾多次頒布限制工廠建設等通知。但即便到了大正時代，大阪堿工廠、市營電鐵發(fā)電廠等引發(fā)的煤煙問題，仍導致與當?shù)鼐用窦m紛不斷。
第一次世界大戰(zhàn)促進了日本重工業(yè)和機械工業(yè)的繁榮發(fā)展，煤炭使用量日益加大。然而，當時的人們卻將工廠區(qū)煙囪里濃重的黑煙視作工業(yè)發(fā)展的象征，甚至視為一種潮流。在學校校歌和教科書里，大阪被宣揚為“煙之都”。
在此期間，1927年，大阪都市協(xié)會煤煙調查委員會就煤煙產(chǎn)生的危害進行調查并對防治煤煙的方法進行調研；1932年，大阪府制定了日本首個煤煙防治方面的規(guī)定。但這些舉措均由于二戰(zhàn)爆發(fā)而不了了之。
1955年末到1961年，二戰(zhàn)后的日本迎來了經(jīng)濟騰飛。鑒于當時的主要能源和資源是煤炭，這就導致以煤塵和硫氧化物為主的大氣污染在各地頻發(fā)。一面是大型聯(lián)合工廠建設等大規(guī)模地區(qū)開發(fā)突飛猛進，另一面則是嚴重的公害遍及全國，各地居民對大氣污染的投訴接連不斷。
對此，1969年，佐藤榮作內閣出臺的“新全國綜合開發(fā)計劃”指出，“新建工業(yè)基地，要開展公害防治方面的事前調查等工作，并根據(jù)其結果推動工業(yè)的合理化建設。”東京都和大阪府等制定了公害防止條例，并引進除塵裝置，產(chǎn)生了相當顯著的改善效果。
然而，上世紀60年代以后，由煤炭到石油的燃料轉換全面展開，再加上地方煤煙排放控制效果凸顯，黑黢黢的灰塵帶來的公害由此也逐漸減少。但取而代之的是石油使用量增大帶來的硫氧化物“白色煙霧”。
從高速增長期的初期開始，日本主要工業(yè)城市的居民就頻發(fā)大氣污染引發(fā)的呼吸系統(tǒng)障礙疾病。在三重縣四日市，大氣污染導致能見度僅有30~50米，機動車甚至在白天都不得不開車燈行駛，硫氧化物的刺鼻味道彌漫街道。
該報告指出，在1954~1964年的十年時間里，日本的能源消耗總量增加到原來的近3倍，而其后的5年里在此基礎上又翻了一番。不斷增大的能源消耗主要依靠石油來實現(xiàn)，而這個時期日本使用的原油中，約85%是含硫量較高的中東原油。
“四大公害”倒逼污染治理
“四大公害”是指在上世紀50年代后半期到70年代，日本發(fā)生的四大嚴重的公害事件——痛痛病、新水俁病、四日市公害以及熊本水俁病。
其中，1959年前后發(fā)生的四日市公害，造成在硫氧化物濃度越高的地區(qū)，感冒、支氣管炎、咽喉炎、支氣管哮喘的累計發(fā)病率就越高。其中，幼兒和老年人更容易受到大氣污染危害的影響，慢性阻塞性肺疾病等造成的死亡率劇增。
然而，即便是在居民和研究人員指出工廠排放的污染物可能是罪魁禍首之后，國家和地方、企業(yè)方面的應對仍然相對滯后，甚至出現(xiàn)試圖轉嫁于其他原因的言論。
針對這種現(xiàn)狀，日本國內開展了聲勢浩大的居民運動和法律訴訟，再加上媒體曝光居民受害的慘狀，從而引發(fā)了全社會的廣泛關注。而對造成公害的企業(yè)需要嚴厲追責，也成為全社會的共識。
有關“四大公害”的訴訟均經(jīng)歷了漫長的訴訟過程，直到20世紀70年代才最終以原告方勝訴而結束，行政機構和企業(yè)受到了嚴厲追責。這也迫使他們開始強化和完善公害對策和針對受害者的救助對策。
1967年，日本政府制定頒布了明確公害對策基本框架的《公害對策基本法》，自此該基本法開始發(fā)揮重要的作用。1968年，基于此前的《煤煙控制法》和《公害對策基本法》，日本政府又制定出臺了《大氣污染防止法》，對包括煤煙在內的大氣污染，特別是硫氧化物和機動車尾氣污染實施有針對性的防治措施。
但治理的速度卻遠遠跟不上快速發(fā)展的產(chǎn)業(yè)與機動車的普及。公害進一步擴大到全國范圍，并且呈現(xiàn)出復雜和多樣化的特征。
為了應對社會輿論的高漲與公害問題的復雜化和多樣化，1970年，政府成立了以內閣總理大臣為本部長的公害對策本部，作為推動公害行政工作的主體，并對法律體系進行徹底完善。
在1970年底召開的第64屆公害國會上，政府提出了包括修訂《公害對策基本法》在內的14項公害相關法案。同時，為了統(tǒng)籌協(xié)調各省廳的眾多公害相關部門，次年7月，具有公害控制實施權限的常設行政機關——環(huán)境廳正式成立。
步步為營 控制機動車尾氣
日本開展機動車尾氣控制最初是在1966年，當時主要針對機動車排放的一氧化碳。1971年，除了一氧化碳之外，日本在《大氣污染防止法》的機動車尾氣控制對象中還追加了碳化氫、氮氧化物、鉛化合物及顆粒物。
20世紀70年代，以固定發(fā)生源的硫氧化物為核心的大氣污染對策開始初見成效。雖然機動車尾氣控制也開始正式實施，但與機動車保有量的增幅相比，這些對策顯然還不夠充分，氮氧化物為主的大氣污染在各地頻發(fā)。
報告指出，1975~1996年的七大訴訟中，大部分被告并非局限于工廠、道路管理者，甚至有的機動車廠家也被列為被告。而原告的主張也不再局限于公害防治對策和賠償，還涉及要求對道路交通方式進行反思、設立聯(lián)絡會制度持續(xù)開展協(xié)商以解決公害問題等訴求。
有些地方原告方的患者不僅提出拿出部分訴訟和解金用于補貼醫(yī)療費的要求，還創(chuàng)建了針對公害對策進行監(jiān)測和協(xié)商，保存公害與防治對策歷史開展相關活動的市民團體，并且堅持活動至今。
特別是在東京大氣污染訴訟中，盡管懸浮顆粒物達到了環(huán)境標準，但是原告方指出，導致東京都內哮喘兒童不斷增加的罪魁禍首其實可能在于PM2.5。因而在訴訟和解條款中加入了國家應探討PM2.5環(huán)境標準的設定和完善持續(xù)自動監(jiān)測的內容。
1978年，機動車尾氣氮氧化物的控制在日本全面展開，這一“日本版馬斯基法案”起到了較為深遠的影響。
其實在1973年以后，全國統(tǒng)一的氮氧化物固定發(fā)生源的排放控制先后經(jīng)歷了5次排放標準的強化，同時，在1978年的控制措施強化以后，機動車排放的氮氧化物管控力度也逐步加大。
但即便采取了如此嚴苛的氮氧化物對策，大城市地區(qū)的氮氧化物污染形勢依然嚴峻。因此，環(huán)境廳于1985年出臺了“大城市地區(qū)氮氧化物對策中期展望”，并于1988年頒布了“氮氧化物對策新中期展望”，推動綜合性、計劃性對策的展開。其中，新中期展望對1993年的污染狀況進行了預測，并在此基礎上提出對策的方向，以機動車單車對策、機動車交通對策、固定發(fā)生源對策為三大支柱，為盡早實現(xiàn)環(huán)境標準達標做出了各種努力。
但是，從氮氧化物總量控制三大地區(qū)（東京都特別區(qū)等、神奈川縣橫浜市等、大阪府大阪市等）的治理效果來看，依然沒有明顯起色。為了改善大城市地區(qū)的氮氧化物污染現(xiàn)狀，1992年，政府頒布了“關于特定地區(qū)機動車氮氧化物總量減排的特別措施法”，致力于全地區(qū)的機動車氮氧化物總量減排。
以往的機動車尾氣控制采取的是對尾氣不達標的新車不予登記注冊的方式，而新法則更為嚴格。對于貨車和大型客車等柴油機動車，即使是在用車輛，如果屬于氮氧化物排放不達標的舊型車輛，在首都周邊及大阪、兵庫地區(qū)也將不予延長注冊更新�！�