當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，受中美貿(mào)易摩擦、新冠肺炎疫情等多重沖擊，國際政治經(jīng)濟秩序面臨深刻調(diào)整�？萍几偁幰殉蔀闆Q定新秩序的核心力量。政府科技投入在提升國家科技水平，特別是在加強基礎(chǔ)研究等源頭創(chuàng)新、培養(yǎng)高水平科技人才等方面發(fā)揮了重要作用。

   政府科技投入以直接投入和間接的稅費優(yōu)惠等形式體現(xiàn)。從直接投入的機制來看，穩(wěn)定的整筆撥款和項目資助是政府科技投入的兩種典型機制。

   整筆撥款是指政府為國立科研機構(gòu)和大學(xué)等提供的相對長期、穩(wěn)定的資金支持，通常不需要競爭獲取。機構(gòu)的法律地位和使命定位是機構(gòu)獲得整筆撥款的依據(jù)。機構(gòu)享有資金分配的自主權(quán)，常以此自主布局長周期的研發(fā)活動、培養(yǎng)科技人才。德國政府對馬普研究所的穩(wěn)定支持、日本政府對獨立行政法人國立科研機構(gòu)的支持等都是穩(wěn)定的整筆撥款資助的典型代表。

   項目資助則是通過競爭擇優(yōu)的方式遴選資助對象，要求資助對象圍繞特定目標(biāo)，在限定的時間范圍內(nèi)開展研究。項目資助機制對資助方來講，能夠?qū)λP(guān)心的問題快速做出反應(yīng)，有助于提升資助效率。但是對受資助方而言，項目資助具有較大的不確定性。各國科學(xué)基金會的資助是項目資助的典型代表。

   我國在政府科技投入的歷史上，基于不同歷史時期的戰(zhàn)略需求與發(fā)展特點，采用了不同的資助機制的組合，不斷探索完善我國政府科技投入體系。

從“計劃分配”到“競爭擇優(yōu)”

   新中國成立初期，我國經(jīng)濟力量較為薄弱，政府難以構(gòu)建完整的科技投入體系。在當(dāng)時計劃經(jīng)濟的體制下，政府對國立科研機構(gòu)和大學(xué)的整筆撥款也僅能維持機構(gòu)的基本運行，可用于自主布局開展研發(fā)活動的資金十分有限。

   1956年，為滿足國防、科技領(lǐng)域的國家戰(zhàn)略目標(biāo)，中央層面制定了《1956—1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃》，為“兩彈一星”、人工合成牛胰島素等重大科技突破提供了保障，也推動了中科院數(shù)學(xué)所、物理所、生物物理所等一批基礎(chǔ)研究類科研機構(gòu)的建立。這一時期，我國雖然在科技領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了重大突破，但政府科技投入機制在此過程中發(fā)揮的作用非常有限。

   1985年，中共中央作出《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，科技體制改革全面啟動。政府在維持機構(gòu)運行投入的基礎(chǔ)上，借鑒國際經(jīng)驗引入了項目資助機制。1986年，我國成立了國家自然科學(xué)基金，這成為我國政府科技投入歷史上的重大改革舉措，標(biāo)志著政府科技投入從“計劃分配”向“競爭擇優(yōu)”的歷史性轉(zhuǎn)變。此后，項目資助機制成為政府科技投入的主要機制。

   之后，中央層面先后啟動了“攀登計劃”、973計劃、863計劃等一系列競爭性項目資助計劃。項目資助機制結(jié)合課題制的管理方式，極大地激發(fā)了科研人員的積極性，我國科技水平快速發(fā)展，科研人員逐漸開始融入國際科學(xué)共同體，國際科技交流快速發(fā)展。

   然而，項目資助的快速增加也引發(fā)了一系列的問題。例如，研究跟著項目走，“短平快”和易于獲得項目資助的研究受到科研人員的青睞，從而難以在特定領(lǐng)域和方向開展長期攻關(guān)。獲取項目資助的能力成為科技評價的重要指標(biāo)之一，這偏離了科技評價的本質(zhì)。

從投入端進行“供給側(cè)改革”

   20世紀(jì)90年代中后期，知識經(jīng)濟興起，國際科技競爭出現(xiàn)了新的發(fā)展?fàn)顩r，各主要國家開始加快建設(shè)國家創(chuàng)新體系，以促進國家經(jīng)濟社會的發(fā)展，提高科技競爭力。

   為了解決項目資助快速增加所引發(fā)的“研究跟著項目走”等一系列問題，1998年起，中央政府開始加強對穩(wěn)定的整筆撥款的資助力度，平衡政府科技投入中穩(wěn)定與競爭的關(guān)系。

   我國先后通過啟動中國科學(xué)院知識創(chuàng)新工程、985工程、設(shè)立公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)費及中央高校基本科研業(yè)務(wù)費等方式，提升政府科技投入中穩(wěn)定的整筆撥款的比例，從而有效提高了我國國立科研機構(gòu)和高水平大學(xué)的創(chuàng)新能力和水平。例如，在中科院知識創(chuàng)新工程的資助下，遠(yuǎn)距離量子通信試驗研究、鐵基超導(dǎo)研究、金屬材料、暗物質(zhì)可能證據(jù)的發(fā)現(xiàn)等一批國際水平的創(chuàng)新貢獻紛紛涌現(xiàn)。

   黨的十八大召開后，我國對創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、深化科技體制改革等方面提出了新的要求。為使科技投入機制更好地滿足創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的要求，我國對穩(wěn)定的整筆撥款和項目資助機制都作出了深層次的結(jié)構(gòu)調(diào)整。

   在整筆撥款方面，優(yōu)化對重點機構(gòu)、領(lǐng)域的整筆撥款機制成為這一階段的重點。例如，統(tǒng)籌原有的985和211工程，提出“雙一流大學(xué)”的建設(shè)目標(biāo)，優(yōu)化對高水平大學(xué)的整筆撥款機制。通過國家實驗室建設(shè)和國家重點實驗室重組等一系列舉措，提升對國家戰(zhàn)略科技力量的資助水平，優(yōu)化國立科研機構(gòu)的資助結(jié)構(gòu)。

   在項目資助方面，自1985年啟動科技體制改革以來，中央政府一直在競爭性項目資助的渠道和體量方面做“加法”，形成了龐大的項目制資助體系，出現(xiàn)了項目資助體系分散、重復(fù)、效率低下等一系列問題。針對這一問題，2014年3月，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》。2015年1月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》，將原有中央財政層面超過100項科技計劃整合為五大類計劃，并于2017年基本完成了新舊科技計劃體系的過渡。

   政府科技投入機制的不斷優(yōu)化調(diào)整，旨在從投入端進行“供給側(cè)改革”，以推動整個科技體制的深層次改革，滿足新時期國家對科技發(fā)展的需求。

優(yōu)化整筆撥款機制 形成分類有序的項目競爭

   經(jīng)過70余年的實踐和不斷改革，政府科技投入機制取得了豐碩的成果，有效推動了我國科技水平的快速發(fā)展。然而，隨著科技在社會經(jīng)濟發(fā)展中的作用日益凸顯，政府科技投入機制中存在的問題也被迅速放大。從優(yōu)化政府科技投入機制的角度，本文提出以下兩點建議。

   一是優(yōu)化整筆撥款機制，為高水平研究團隊和特定領(lǐng)域的研究提供長期穩(wěn)定的整筆撥款資助。

   目前，項目資助仍然是開展科技活動經(jīng)費的主要來源，爭取經(jīng)費是研究團隊的頭等大事。從國際經(jīng)驗來看，為高水平的研究團隊及服務(wù)國家需求的研究提供穩(wěn)定的整筆撥款是普遍采用的做法。例如，政府對德國馬普學(xué)會、日本世界頂級國際研究中心計劃（WPI）等的穩(wěn)定支持雖然是以競爭遴選為前提，但對于脫穎而出的學(xué)者和研究團隊，會給予相對長期穩(wěn)定的整筆撥款資助，并配合績效評價等管理措施保障政府科技投入的效果。對美國國家實驗室、日本獨立行政法人國立科研機構(gòu)的整筆撥款則以特定領(lǐng)域的研究為前提。

   可見，基于特定對象的穩(wěn)定的整筆撥款，有助于實現(xiàn)政府科技投入的目標(biāo)�；诖�，結(jié)合我國國家戰(zhàn)略科技力量的建設(shè)，可考慮對高水平研究團隊及特定領(lǐng)域的研究團隊給予相對穩(wěn)定的整筆撥款，并完善預(yù)算績效管理等配套機制，提高政府科技投入效率。

   二是構(gòu)建分類分層的項目資助機制，揚長避短，有效發(fā)揮項目資助的優(yōu)勢，構(gòu)建有序的競爭機制。

   “全民競爭”是目前政府科技投入中項目資助機制的顯著特點之一。“全民競爭”賦予不同類型、不同水平的科研人員最大限度的參與權(quán)，但也增加了資助機構(gòu)的遴選負(fù)擔(dān)，影響了整體的投入效率。

   美英等國是項目資助機制的發(fā)源地，構(gòu)建分類有序的競爭機制一直是其項目資助的重要特征。例如，美國聯(lián)邦政府的項目資助可以分為項目補助、合作協(xié)議、競爭合同等多種類型。項目補助是范圍最廣泛的項目資助形式，向國立科研機構(gòu)和大學(xué)開放，且主要由研究型大學(xué)參與項目競爭；合作協(xié)議和競爭合同等僅面向特定的資助對象開放。又如，英國和日本的競爭性項目資助主要以大學(xué)為資助對象，國立科研機構(gòu)則主要依靠穩(wěn)定撥款和委托項目資助。

   可見，分類分層、有序競爭是有效發(fā)揮項目資助優(yōu)勢的重要保障�；诖�，可考慮進一步優(yōu)化我國現(xiàn)有項目資助機制，結(jié)合整筆撥款的改革，構(gòu)建分類有序的競爭性項目資助機制，減少不必要的系統(tǒng)性浪費，提高政府科技投入效率�！�

（作者系中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副研究員）