黨的十八大以來(lái)，我國(guó)一直將創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)視為核心戰(zhàn)略，并于黨的十九屆五中全會(huì)上將創(chuàng)新置于國(guó)家發(fā)展全局的核心位置。

   研發(fā)投入是促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家、實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)，離不開(kāi)研發(fā)投入這個(gè)基座。

   世界上典型的創(chuàng)新型國(guó)家一直十分重視研發(fā)投入。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）數(shù)據(jù)顯示，各國(guó)研發(fā)投入一直保持持續(xù)上漲。2019年，美國(guó)研發(fā)投入強(qiáng)度首次突破3%，以色列和韓國(guó)更是分別達(dá)到了4.9%和4.6%。美國(guó)總統(tǒng)拜登在上任初期就宣稱，將把對(duì)科技研發(fā)的投資作為總統(tǒng)任期的基礎(chǔ)工作，以確保美國(guó)在創(chuàng)新上始終處于領(lǐng)先地位。2021年4月，拜登提出了規(guī)模1.52萬(wàn)億美元的2022財(cái)年預(yù)算案，內(nèi)容包括全面增加科研經(jīng)費(fèi)投入。

   2021年，我國(guó)政府工作報(bào)告提到“十四五”時(shí)期中國(guó)全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入年均增長(zhǎng)將達(dá)到7%以上，同時(shí)首次設(shè)置了基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)指標(biāo)。

研發(fā)投入快速增長(zhǎng) 科技創(chuàng)新不斷突破

   2019年，中國(guó)研發(fā)投入額首次突破5000億美元，自2015年超越歐盟27國(guó)后，穩(wěn)居全球第二。隨著研發(fā)投入的快速增長(zhǎng)，我國(guó)科技創(chuàng)新也不斷取得突破。

   從綜合創(chuàng)新水平來(lái)看，2019年，我國(guó)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率已經(jīng)達(dá)到59.5%。根據(jù)《全球創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告GII》顯示，自2011年起中國(guó)創(chuàng)新指數(shù)排名逐年上升，2018年排名突破前20（第17位），2019年升至第14位，2020年也保持在14位，與發(fā)達(dá)國(guó)家創(chuàng)新能力方面的差距正在不斷縮小。

   從創(chuàng)新產(chǎn)出來(lái)看，“十二五”以來(lái)，我國(guó)國(guó)內(nèi)發(fā)明專利申請(qǐng)量和授權(quán)量年均增速均在25%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于日本、美國(guó)、韓國(guó)等專利大國(guó)，發(fā)明專利申請(qǐng)量連續(xù)八年排名世界第一。截至2018年，SCI和EI等國(guó)外主要檢索工具收錄的中國(guó)論文數(shù)分別處于世界第2位和第1位。同時(shí)，中國(guó)在載人航天、探月工程、北斗導(dǎo)航、超級(jí)計(jì)算等領(lǐng)域也取得了一系列令國(guó)人驕傲的自主創(chuàng)新成就。

   從創(chuàng)新基地建設(shè)來(lái)看，不同層級(jí)的創(chuàng)新基地或平臺(tái)在全國(guó)遍地開(kāi)花，已構(gòu)成國(guó)家創(chuàng)新體系的重要部分。在國(guó)家層面，國(guó)家實(shí)驗(yàn)室加快建設(shè)，散裂中子源等科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成功，形成了一批大科學(xué)裝置，以北京、上海、深圳等為核心的全球性創(chuàng)新中心初步建立，為開(kāi)展高水平科學(xué)研究提供了有力支撐。在國(guó)家部委層面，科技部的國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新中心和國(guó)家工程技術(shù)研究中心，中科院的知識(shí)創(chuàng)新工程基地，教育部的“雙一流”建設(shè)、工程研究中心和協(xié)同創(chuàng)新中心，工信部的制造業(yè)創(chuàng)新中心以及自然資源部的工程技術(shù)創(chuàng)新中心等平臺(tái)基地在全國(guó)快速部署。省、市級(jí)政府部門(mén)也分別建設(shè)了各類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)及創(chuàng)新（中心）平臺(tái)等，每個(gè)基地基本上都給予了研發(fā)經(jīng)費(fèi)配套。

   從基礎(chǔ)研究來(lái)看，基礎(chǔ)研究是原始創(chuàng)新的源泉，是實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)的先行基礎(chǔ)。近年來(lái)，我國(guó)十分重視基礎(chǔ)研究投入，黨的十九大以來(lái)，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入年均增速超過(guò)15%，2019年基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入占比首次突破了6%的大關(guān)，2020年達(dá)到6.16%。同時(shí)，“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入占研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入比重將提高到8%以上；“制定實(shí)施基礎(chǔ)研究十年行動(dòng)方案”被寫(xiě)入2021年政府工作報(bào)告，社會(huì)各界已經(jīng)初步形成重視基礎(chǔ)研究的氛圍。

   從科技計(jì)劃來(lái)看，我國(guó)初步形成了以中央五大計(jì)劃為主體的科技計(jì)劃投入體系。2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》，將近百項(xiàng)科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）優(yōu)化整合為新五類科技計(jì)劃，并建成公開(kāi)統(tǒng)一的國(guó)家科技管理平臺(tái)，在一定程度上緩解了之前分散重復(fù)、封閉低效、條塊分割和資源配置“碎片化”問(wèn)題。2019年，國(guó)家自然科學(xué)基金和國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃資助額已達(dá)到300億元左右，國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室資助額已超過(guò)55億元。

   從科技人才來(lái)看，聚集效應(yīng)初步形成。近年來(lái)，我國(guó)科技人才隊(duì)伍不斷發(fā)展壯大。2019年，全社會(huì)研發(fā)人員總量達(dá)到712.93萬(wàn)，是2015年的1.3倍，每1萬(wàn)名就業(yè)人中就有研發(fā)人員62人�？萍既瞬沤Y(jié)構(gòu)和布局也在不斷優(yōu)化，青年科技人才成為科研主力軍和生力軍，區(qū)域科技人才布局趨向合理，在航空航天、海洋、新能源、農(nóng)業(yè)科技等重點(diǎn)領(lǐng)域，涌現(xiàn)出了一批中青年科技創(chuàng)新領(lǐng)軍人才。通過(guò)實(shí)施一系列科技人才計(jì)劃與工程，具有國(guó)際影響力的高端創(chuàng)新人才開(kāi)始不斷涌現(xiàn)，科技人才聚集效應(yīng)初步形成。

   從創(chuàng)新主體培育來(lái)看，企業(yè)創(chuàng)新主體地位進(jìn)一步增強(qiáng)。截至2019年，企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入已占全國(guó)總額的76.4%，是科技投入的主體；技術(shù)合同及成交額占全國(guó)總額的91.5%，是技術(shù)輸出的主體。我國(guó)涌現(xiàn)出一批創(chuàng)新型領(lǐng)軍企業(yè)，科技型中小企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)均已突破20萬(wàn)家，華為、大疆、海康威視等科技型企業(yè)開(kāi)始在國(guó)際上嶄露頭角。

忽略科研效率 “為投入而投入”

   在研發(fā)投入快速增長(zhǎng)的同時(shí)，也要注意防止忽略科研效率、“為投入而投入”的現(xiàn)象。

   首先，政績(jī)化導(dǎo)向下容易產(chǎn)生盲目投入和“偽投入”行為。目前來(lái)看，我國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)在之前的科技規(guī)劃中均提出了研發(fā)投入強(qiáng)度的目標(biāo)值。在政績(jī)考核導(dǎo)向下，為了實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)強(qiáng)度，部分地區(qū)盲目跟從、脫離實(shí)際，不計(jì)績(jī)效地認(rèn)為研發(fā)投入強(qiáng)度越高越好，并把研發(fā)投入強(qiáng)度水平作為政府官員的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，使得不少地方政府“大躍進(jìn)”式盲目增加研發(fā)經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致大量財(cái)政資金浪費(fèi)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡以及高技術(shù)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化問(wèn)題嚴(yán)重。

   同時(shí)，為了激發(fā)企業(yè)等創(chuàng)新主體加大研發(fā)投入的積極性，政府設(shè)置了大量補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策。部分創(chuàng)新主體為了達(dá)到獲得研發(fā)補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠的門(mén)檻，在研發(fā)經(jīng)費(fèi)中“注水”，將本不屬于研發(fā)投入范圍的專利保護(hù)費(fèi)、人員工資、機(jī)器耗材和設(shè)備折舊攤銷等納入研發(fā)投入統(tǒng)計(jì)范圍，為享受政策臨時(shí)買(mǎi)入一些并未投入實(shí)際運(yùn)營(yíng)的先進(jìn)研發(fā)設(shè)備“湊”數(shù)據(jù)，甚至為獲得國(guó)家經(jīng)費(fèi)支持編造研發(fā)投入數(shù)據(jù)。這種情況下產(chǎn)生的“偽投入”不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新、有損市場(chǎng)環(huán)境，還容易“綁架”政府財(cái)政科技投入，導(dǎo)致大量財(cái)政資金的流失。

   其次，當(dāng)前政府科研項(xiàng)目資助方式不利于創(chuàng)新。目前，政府研發(fā)投入普遍以項(xiàng)目資助方式實(shí)現(xiàn)，科研經(jīng)費(fèi)管理松綁放權(quán)改革也普遍圍繞科研項(xiàng)目本身，而科研項(xiàng)目覆蓋面有限，科研人員松綁放權(quán)感受不強(qiáng)，不利于激發(fā)科研人員整體創(chuàng)造性。

   中央五大計(jì)劃改革雖然在一定程度上扭轉(zhuǎn)了條塊分割、多頭管理等痼疾，但仍然是延續(xù)傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理方式，部際聯(lián)席會(huì)議未能發(fā)揮出應(yīng)有作用。

   同時(shí)，近年來(lái)，我國(guó)不斷加強(qiáng)穩(wěn)定支持力度，2018年中央財(cái)政科技預(yù)算（民口）中，穩(wěn)定支持和競(jìng)爭(zhēng)支持之比已達(dá)到4.9：5.1，與美國(guó)、德國(guó)基本持平，但與日本、法國(guó)等國(guó)家差異較大。而且，有些雖然表面上是穩(wěn)定支持，但在實(shí)際執(zhí)行中也并無(wú)“穩(wěn)定”之實(shí)：大多數(shù)科研機(jī)構(gòu)缺乏整體研究布局，仍然以項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)方式安排經(jīng)費(fèi)，在選題上相對(duì)分散，沒(méi)有聚焦國(guó)家目標(biāo)，多數(shù)項(xiàng)目執(zhí)行期短，長(zhǎng)效性考慮不足，不利于形成實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新成果。

   最后，企業(yè)創(chuàng)新投入尤其是原始創(chuàng)新投入積極性有待激發(fā)。我國(guó)大中型工業(yè)企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出占其銷售額的比例多年來(lái)一直停留在1%左右，而主要發(fā)達(dá)國(guó)家已達(dá)到2.5%~4%�！�2020年歐盟工業(yè)研發(fā)投入記分牌》顯示，我國(guó)入圍制造業(yè)企業(yè)研發(fā)支出強(qiáng)度為 4.6%，低于全球制造業(yè)企業(yè)的平均值 5.3%。

   從基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入來(lái)看，目前我國(guó)還是以政府投入為主，企業(yè)投入所占比重較低。企業(yè)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入占全社會(huì)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入的比例只有3%左右，而美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)等國(guó)家均高達(dá)15%~30%。

多措并舉 提升研發(fā)投入效率

   基于目前存在的忽略科研效率的現(xiàn)象，本文認(rèn)為需要從以下方面著手，進(jìn)一步提升研發(fā)投入效率。

   一是要優(yōu)化研發(fā)投入結(jié)構(gòu)，提升原始創(chuàng)新積極性。提高基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究的投入，加強(qiáng)對(duì)重大科學(xué)問(wèn)題的研究，完善基礎(chǔ)研究體制機(jī)制，增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)源頭供給。加快構(gòu)建自由探索與目標(biāo)導(dǎo)向并重的基礎(chǔ)研究投入機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)中央財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)研究的投入和穩(wěn)定支持，更加重視對(duì)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究的系統(tǒng)部署，優(yōu)化國(guó)家科技計(jì)劃基礎(chǔ)研究支持體系，改善基礎(chǔ)研究的評(píng)價(jià)機(jī)制，使科研人員能夠潛心從事長(zhǎng)期基礎(chǔ)研究。

   二是完善科研組織方式，提高政府研發(fā)投入效率。跳出傳統(tǒng)五唯評(píng)價(jià)的模式，尤其對(duì)基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性研究，要改變“短平快”的考核標(biāo)準(zhǔn)，加快建立一種長(zhǎng)效科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制。建立針對(duì)不同類別研發(fā)投入的績(jī)效考核評(píng)估與獎(jiǎng)懲機(jī)制，叫停那些投入產(chǎn)出效率不高以及“偽投入”的項(xiàng)目，促進(jìn)從研發(fā)投入向?qū)嵸|(zhì)性創(chuàng)新能力轉(zhuǎn)化。積極構(gòu)建新型科研組織管理制度體系，推廣落實(shí)科技攻關(guān)項(xiàng)目“揭榜制”、首席專家“組閣制”、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”等制度，提高科研經(jīng)費(fèi)使用效率。

   三是激發(fā)企業(yè)研發(fā)投入積極性，構(gòu)建多元化研發(fā)投入體系�？茖W(xué)運(yùn)用無(wú)償資助、后補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)、政府采購(gòu)、稅收減免、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、股權(quán)投資等多種直接和間接投入方式激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新投入積極性，建立健全科技創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)投資體系，鼓勵(lì)設(shè)立科技貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償準(zhǔn)備金和資金池，加快促進(jìn)各類創(chuàng)新要素的融合創(chuàng)新，消除科技創(chuàng)新中的“孤島”現(xiàn)象。建立健全高等院校、科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)其他力量協(xié)同創(chuàng)新投入機(jī)制。支持企業(yè)圍繞前沿引領(lǐng)技術(shù)和行業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用，牽頭建設(shè)高水平研發(fā)機(jī)構(gòu)或平臺(tái)，加快推動(dòng)以企業(yè)為主導(dǎo)的創(chuàng)新聯(lián)合體�！�

（作者系中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院教科文研究中心主任）